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行政公益诉讼原告资格多元化体系构建分析

时间:2019-05-15 来源:中国人民公安大学 作者:刘丹 本文字数:7929字
  摘 要
  
  近年来,我国在行政公益诉讼领域已经进行了有益探索,并且取得了突破性的进展。2017 年首次通过诉讼法的形式将检察机关的行政公益诉讼原告主体资格确定下来。
  
  但是,这仍然无法满足社会的需求。随着社会公益受到广泛和深切的关注,大量的的行政公益诉讼案件表明,我们应该开始考虑扩大原告资格的必要性,本文将分为四部分?#28304;?#36827;行阐述:
  
  首先,本文以理论为出发点,阐述了行政公益诉讼原告资格的相关内容。首先阐述了“行政公益诉讼原告是什么”这一问题,并追溯了行政公益诉讼原告资格的理论渊源,结合国外的先进立法经验,总结出行政公益诉讼原告资格的演变历程。实践决定认识,认识也反作用于实践,实践中人们对公共利益维护的诉求推动了行政公益诉讼的理论深入发展。同时对支撑理论演变的认识论基础也进行了阐述。
  
  其次,着手对三元化的模式进行论述。以对比的形式,对一元化模式和二元化模式的基本概念以及其适用价值进行介绍和评析,并由此引出笔者提倡的行政公益诉讼原告资格三元化模式的构建。在这一部分当中笔者对三元化模式的概念进行阐述,并分析出在我国构建行政公益诉讼原告资格三元化模式对我国相关制度的建设有哪些重要价值。

行政公益诉讼原告资格多元化体系构建分析
  
  再次,对行政公益诉讼原告资格三元化模式的构建问题作出进一步的阐述,相比于域外国家的立法,我国的立法存在一定的不足,在这一部分当中,笔者?#26434;?#32654;法系和大陆法系?#24418;?#20998;析对象,对行政公益诉讼原告资格的制度构建进行借鉴性的分析,并归纳总结出值得借鉴的经验,以期对构建我国的行政公益诉讼原告资格三元化模式贡献一份自己的力量。
  
  最后,笔者对我国当前行政公益诉讼制度的基础及其适用现状进行了分析,包括立法?#31995;?#22522;础以及实践中的现状,进而提出在我国构建行政公益诉讼三元化模式的具体举措。首先,明确受案范围,这是法院接受原告提出的司法救济之基础;其次,为三元化的原告具体类型及其认定的标准问题提出设想,以期解决当前的立法规定中原告资格单一的问题;最后,以举证责任等内容为例提出关于完善审理程序方面的建议。
  
  本文认为,我国在构建行政公益诉讼原告资格三元化模式方面奠定了坚实的理论基础,即宪法和行政诉讼法的支撑;而且,司法实践的的发展也提出?#30805;?#29702;论指引的需求,虽然我国不以判例法作为法律渊源,但司法实践对立法也有一定的反作用,在我国构建该制度具有必要性和可行性,也更具有深刻的价值和意义。
  
  关键词:  行政公益诉讼,三元化模式,公共利益,原告资格。
  
  Abstract
  
  In recent years, China has made beneficial exploration in the field of the administrative public interest litigation, and has made breakthrough progress.The administrative public interest litigation of the procuratorialorgan was determined in the form of procedural law for the first time in 2017.Plaintiff qualifications.However, this still cannot meet the needs of society.With the public interest being widely and deeply concerned, more and more cases of administrative public interest litigation are making clear that we should begin to consider the need to expand the plaintiff qualifications.
  
  The article is divided into four parts.Details are as follows:
  
  first, the author based on the theory, the administrative public interest litigation plaintiff qualification theory. Firstly expounds what’s administrative public interest litigation the plaintiff,and trace the theory origin of administrative public interest litigation plaintiff qualification,combined with foreign advanced legislation experience, summed up the evolution of administrative public interest litigation plaintiff qualification. The practice decides to know, and the knowledge is also counterproductive to practice. In practice, people's demands for the maintenance of public interest promote the development of the theory of administrative public interest litigation. At the same time, the epistemological foundation of the evolution of supporting theory is expounded.
  
  Secondly, this paper discusses the model of ternalization. In the form of contrast, the unified mode and normalize the basic concepts, and introduces its applicable value and evaluation, and raises the author advocates the administrative public interest litigation plaintiff qualification of the ternary model building. In this part, the author elaborates on the concept of ternary model, and analyzes the important value embodiment of the trimester model for theconstruction of administrative public interest litigation in China.
  
  Again, elaborated the administrative public interest litigation plaintiff qualification of the ternary model build, compared to countries outside of there exist certain disadvantages to the legislation of our country's legislation, in this part, the author in the Anglo-American law system and continental law system as the analysis object, system construction of administrative public interest litigation plaintiff qualification helps for analysis, and the total experience worthy of learning, in order to build our country's administrative public interest litigation plaintiff qualification of the ternary model contributes an own strength.
  
  Finally, the author analyzes the basis and application of the current administrative public interest litigation system in China, including the basis of legislation and the current situation in practice. Then it puts forward the concrete measures to construct the three - dimensional model of administrative public interest litigation in China. First of all, the scope of the case is clear,which is the basis for the court to accept the judicial remedy offered by the plaintiff; Secondly,the specific type of the plaintiff and the standard problem of the identification of the plaintiff are solved, and the single issue of the plaintiff qualification in the current legislation is solved. In the end, the author puts forward some Suggestions on how to improve the trial procedure.
  
  In this paper, it is believed that there is a rich theoretical basis for the construction of the three-element model of the plaintiff qualification in administrative public interest litigation,namely the support of the constitution and administrative procedural law. At the same time, the judicial practice of the development put forward the demand for theoretical guidance, although not with case law as the origin in China, but also to have certain reaction of lawmaking, judicial practice is feasible and necessary to build the system in our country, more profound value and significance.
  
  Key Words:   Administrative Public Interest Iitigation, Ternary model, The Public Interest, The Plaintiff Qualifications。
  
  前 言
  
  “没有原告就没有法官”这一古罗马法谚形象地表述了原告在诉讼当中的重要性。?#26434;?ldquo;原告资格”的认定在学界可谓是见?#22987;?#26234;。有的学者认为:“原告资格是指公民、法人或其他社会组织在认为自己的合法权益受到损害向法院提起诉讼时所要具备的相应的条件限制。”[1]还有的学者则将行政诉讼中的原告资格表述为:“原告资格是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。”[2]《?#35874;?#20154;民共和国行政诉讼法》在第二条中作出了这样的规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”[3]通过上述列举的观点和法条不难看出,理论界和立法界?#26434;?#21407;告资格的定义在本质上都是明确地限制原告主体资格,并对这些限制条件进行一定程度地明确和规定。
  
  美国法学者伯纳德·施瓦茨曾在《行政法》这一着作?#34892;?#36947;:“行政法任何方面的变化?#27982;?#26377;原告资格的变化迅速。”[4]作为行政诉讼的一个特殊种类,行政公益诉讼的原告资格可以说是变中之变了。这一点在行政公益诉讼制?#30830;?#23637;较为成熟的英、美、德、法等国体现的最为明显。虽然我国的行政公益诉讼制度起步较晚,但是伴随着法?#38382;?#36341;的推进和理论研究的深入,原告资格的概念逐渐开始发生变化。
  
  在?#26434;?#24066;场经济的初期,由于商品生产和商?#26041;换?#22823;都限制在一个相对较小的领域,一旦个人利益受到侵害,只要提起私人利益诉讼,这些非法活动就可以在很大程度上受到遏制,权利就可以得到保护,而且通过这种微观的经济安全和个人权利的保护,也能够充分实现维护社会经济安全和社会整体利益的目标。因此,为了节省诉讼资源,防止滥诉的情况出现,包括“行政诉讼法”在内的各部门程序法通常对诉讼主体资格都实行严格限制。一般规定为只有在法律?#31995;?#30452;接利害关系人才有诉讼的启动资格。但是工业革命之后,资本主义获得蓬勃发展,为了应对日益复杂的社会变化,政府的职能不断加强,行政权力特别是行政?#26434;?#35009;量权迅速扩张,导致越来越多的违法行政行为出现,违法行政行为侵害社会公共利益的情况也越来越普遍。国家利益和公共利益的重要性渐渐被公众所感知,而行政公益诉讼在这个时候便进入到了人们的视野范围内,并逐渐成为了焦点。这种诉讼的核心是维护社会公共利益,具体是指,依照法律的规定,任何组织和个人有权针对?#20999;?#24050;经给国家和社会公共利益造成了事实损害的违法行政行为或者是对这类利益有损害可能性的违法行政行为向法院起诉,由法院在对违法行政主体进行调查和追究。[1]虽然行政公益诉讼制度在国外一些国家已经相当成熟,但是,我国?#26434;?#36825;一制度的构建才刚刚起步,很多相关问题都还停留在理论研究和探讨阶段。有的学者主张:“行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为(包括行政作为和行政不作为)对公共利益造成侵害或存在侵害的可能性时,法律?#24066;?#19982;之无直接利害关系的主体为以维护公共利益为目的,向法院提起行政诉讼,追究违法行政主体法律责任的诉讼活动。”[2]而?#34892;?#23398;者则主张:“行政公益诉讼是公民为维护公益,针?#26434;?#33258;己权利及法律上利益无直接利害关系的事项,对行政机关及其工作人员的违法作为或不作为所提起的诉讼”。[3]通过以上观点,可知,行政公益诉讼本身具?#34892;?#25919;诉讼的一般特性,同时将原告主体扩展到无直接利害关系人也符合我国行政公益诉讼理论的发展趋势。
  
  根据“无救济?#27425;?#26435;利”这一古老法谚所表述,人们被赋予的权利如果没有司法救济作为保障,就无法真正得到实现。如果说国家的本质是无数平等公民的集合体,那么公共利益本质上?#19988;?#20010;由无数公民的利益组成的有机整体,一旦公共利益受到违法行政行为的侵害,就等同于无数不特定行政相对人的合法权益受到了该违法行政行为的侵害。在这?#26234;?#20917;下,如果因为不具有直接利害关系而使受到事实侵害的行政相对人无权提起行政公益诉讼寻求司法救济,那?#27492;?#35859;的“权利”便无从谈起了。因此在一个法?#24179;?#20840;的国家,成熟的行政公益诉讼制度是不可或缺的。而行政行为所涉领域的广泛性和社会公共利益涉及主体的多样性,共同决定?#30805;?#34892;政公益诉讼原告多元化的需求,如此一来,当社会公益受到违法行政行为的侵害时,不论主体在法律上是否有直接利害关系都能够提起行政公益诉讼,从而尽可能地避免出现社会公共利益受到违法行政行为侵害?#27425;?#27861;获得司法救济的窘困?#32622;妗?br />   
  任?#38382;?#29289;都不是?#31350;?#20986;现的,所以要实现行政公益诉讼原告的多元化,首先要准确界定行政公益诉讼中原告资格的概念,然后根据相关理论的发展脉络来明确其发展趋势,最后借鉴域外国家的成熟经验并考虑我国的具体情况,在现行行政公益诉讼相关制度的基础上进行完善,从而形成具有中国特色的行政公益诉讼三元化模式。
  
  1、 行政公益诉讼原告资格的界定与理论基础。
  
  1.1、 行政公益诉讼原告资格界定。
  
  1.1.1、 行政公益诉讼原告资格的含义。

  
  为了保护公共利益不受各种形式的违法行政行为侵犯,行政公益诉讼制度构建成为各国行政法领域的一项重要内容。其中解决原告资格的认定问题是最为首要的任务,只有拥有了原告资格,起诉人才能够顺利参与到诉讼中,从而顺利启动诉讼程序。由于受到传统诉讼理论的影响,我国学界部分学者对行政诉讼原告资格一直存在着误解:认为原告只能是法益受到损害的人。这种误解忽视了社会公益的存在,造成了社会公益的法律保护盲区。此外,过多的原告资格限制给我国构建行政公益诉讼制度带来阻碍。这?#26234;?#20917;并非是我国的特例,众多已经建成或者正在探索构建行政公益诉讼制度的国家都曾遇到过这个难题。究其原因,?#19988;?#20026;关于行政公益诉讼原告资格没能形成一个统一认知。国内外学者对原告资格的认识和表述一直争议很大,归纳总结,这些观点大概可以分为以下三类:
  
  第一、限制条件说。该观点认为原告资格是行政诉讼启动主体所应具备的个人条件。强调“资格”?#19988;?#31181;条件限制,而“原告资格”自然也就是提起诉讼所应该满足的的主体条件,显而?#20934;?#38480;制条件说侧重于对原告资格进行?#32622;?#35299;?#20572;?#26356;重视其?#32622;?#21547;义。然而,不可否认,原告资格只是提起诉讼必须满足的条件之一,却并非是提起诉讼的充分条件。如此界定,容易让人将原告资格误认为是起诉所要满足的所有条件,这样也易混淆原告资格与原告条件二者的概念。
  
  第二、法律能力说。奥地利法学者?#26680;?middot;凯尔森认为:“‘资格’就?#19988;?#31181;法律能力,当法律规范将某个人的行为定义为法律条件或法律后果时,所要表达的意思是只有这个人才有做或不做这一行为的‘能力’,只有他才有‘资格’,也就是说只有当这个有能力、有资格的人做或不做时,才发生根据规范来说成为法律条件或法律后果的行为或不行为。”[1]法律能力说的主张正迎合了凯尔森的观点,这种学说更侧重于从本质上对原告资格进行界定,认为有资格确定会产生相应的权利能力,所以享有这种权利能力的人才有可能成为合格的原告。
  
  第三、足够利益说。该观点主张原告资格是行政相对人所享有的,能够启动行政诉讼的利益。在《布莱克法律大辞典?#20998;校?#21407;告资格被解释为足以将某项法律争议诉诸司法程序的利益,通过判断这项法律争议对起诉人是否有足够的利益影响,来确定该起诉人能否成为本案的适格原告。该观点主要从价值的角度对原告资格的界定,将原告资格定义为一种期待利益、认为可以通过诉讼的方式来保护自己的合法权益。但原告的诉讼请求能否获得法院的支持和保护,最终还是要经过实体审理才能确定。
  
  由于目前在学界关于行政公益诉讼原告资格的含义?#24418;?#24418;成一个确切统一的答案,所以笔者认为,可以借鉴上述三种关于定义原告资格的主流观点,对行政公益诉讼原告资格的含义作出一个相对准确的表述。笔者认为第一种和第三种观点都有合理之处,但都不够准确,因此集二者之所长再融合笔者个人的理解来对行政公益诉讼原告资格进行定义,即行政公益诉讼原告资格就是指,依照法律规定,特定主体出于维护社会公共利益的目的,能够对致损的违法行政行为提起行政公益诉讼的一种可能性。因为,想要进入行政公益诉讼程序当中成为真正的原告并不是具有原告资格就能实现,还需要具备其他的条件例如有明确被告,有确切的诉讼请求,符合法定受案范围等等,只有满足了这系列条件才能真正启动行政公益诉讼程序。但是,这种可能性并非没有存在的价值的,事实上它是能够为适格的法律主体提供一种诉权保障,?#26500;?#24515;社会公益的主体能够在社会公益受到侵害时合法地行使诉权,使损害社会公共利益的违法行政行为能够及时?#34892;?#22320;受到司法审查和追究。
  
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  1.1.2 行政公益诉讼原告资格的特征
  1.2 行政公益诉讼原告资格的理论变迁
  1.3 行政公益诉讼原告资格的理论基础
  
  2 行政公益诉讼原告资格三元化内涵与价值
  
  2.1 行政公益诉讼原告资格三元化的内涵
  2.1.1 行政公益诉讼原告资格一元化模式的内涵及评析
  2.1.2 行政公益诉讼原告资格二元化模式的内涵及评析
  2.1.3 行政公益诉讼原告资格三元化内涵分析
  2.2 行政公益诉讼原告资格三元化的价值
  2.2.1 弥补私主体原告资格的立法?#31508;?br />   2.2.2 促进行政诉讼法立法宗旨的实现
  2.2.3 保障人民主权原则在司法实践中的?#34892;?#23454;现
  2.2.4 实现公共利益理论与司法实践的进一步融合
  
  3 行政公益诉讼原告资格三元化模式的构建设想
  
  3.1 域外行政公益诉讼原告制度的适用考察及成功经验
  3.1.1 域外行政公益诉讼原告制度的适用考察
  3.1.2 域外行政公益诉讼原告制度的成功经验
  3.2 我国行政公益诉讼原告资格三元化模式的构建标准
  3.2.1 为依法行政提供监督
  3.2.2 为社会公共利益提供保障
  3.2.3 为享有权利提供救济.
  3.3 三元化模式下三类原告主体的顺位边界
  
  4 三元化模式下我国行政公益诉讼相关制度的完善
  
  4.1 三元化模式下行政公益诉讼相关制度完善的缘由
  4.2 三元化模式下行政公益诉讼相关制度的完善建议
  4.2.1 科学设置公益诉讼的受案范围
  4.2.2 合理划分公益诉讼的举证责任
  4.2.3 适当分配公益诉讼的费用承担
  4.2.4 ?#20204;?#22686;设公益诉讼的鼓励机制
  4.2.5 严格防止原告主体的权利滥用
  4.3 三元化模式下行政公益诉讼相关制度的完善方式
  4.3.1 通过补充规定提供立法依据
  4.3.2 通过司法解释明确适用行政公益诉讼制度的范围

  结 语

  如今,随着社会主义市场经济的飞速发展,构建具有中国特色的三元化行政公益诉讼制度已成为完善我国现代行政诉讼制度体系的题中之义。行政公益诉讼制度原告资格三元化模式的确立,不仅依赖于基础理论的发展,还受制于立法者对公益诉讼制度的认知程度和立法者对司法的信任程?#21462;?#30446;前,我国关于行政公益诉讼制度的建设已经提上了日程,2015 年 5 月中共中央深化改革小组通过的《检察机关提起公益诉讼试点方案》开启?#30805;?#26816;察机关提起行政公益制度的探索实践。2017 年 6 月 27 日《决定》首?#25105;?#35785;讼法的形式确定了检察机关的行政公益诉讼原告主体资格,这在我国行政公益诉讼制度领域可以说?#19988;?#20010;飞跃性的进展。

  但是,随着中国经济的?#35813;?#21457;展,科学技术日新月异,经济生活涉及面日益广泛,涉及国家公共利益和社会公共利益的事物和领域也越来越多。在?#20999;?#28041;及国家公共利益和社会公共利益的活动中,常常因为没有直接受害人,致?#26500;?#23478;公共利益和社会公共利益在受到违法行政行为的侵害后得不到确切保护。从域外法治发达国家的行政公益诉讼制?#30830;?#23637;经验来看,美国、法国、英国、日本、德国的相关制?#20154;?#21508;具特色,但都无一例外地突破了一元化的行政公益诉讼原告资格模式,普遍认为公民和社会团体组织这类私主体应当享?#34892;?#25919;公益诉讼权。同时,“公共利益说”理论作为当代行政公益诉讼的理论基础,也否认了由检察机关?#32769;?#34892;政公益诉权的这种模式。

  因此,借鉴国外的先进立法经验,完善我国行政公益诉讼原告主体资格制度是十分必要的,而且三元化起诉资格的研究也有非常丰富的理论基础和现实基础,具有可行性。不过确立行政公益诉讼的原告资格需要立足于我国的法治发展现状,同时将西?#25509;判?#29702;论同本国制度有机结合,进行中国化改造,探索出一条适合我国国情的道路。本文通过对域外国家的行政公益诉讼制度进行研究,解析其制度建设的理论基础和现实条件,吸收其界定原告主体资格的成功经验。提出构建坚持检察机关原告资格、明确公民和社会团体原告资格的行政公益诉讼原告资格三元化模式的大胆设计,为我国行政公益诉讼制度构建和完善提供了新的视角。

  参 考 文 献

    刘丹. 行政公益诉讼原告资格三元化模式研究[D]. 中国人民公安大学 2018
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